论加强民主监督对司法公信力的影响

──以完善现行人民陪审员制度为视角

论文提要：

人民陪审员制度是我国社会主义民主法治的发展要求，也是人民群众参与和监督法院审判工作，限制法官自由裁量权，确保司法公正的重要途径。人民陪审员制度在我国得到了长足发展，具有司法民主、司法监督、司法公正、司法权威的价值功能。而现行人民陪审员制度中存在陪审员素质不高、陪审效果不佳、陪审员待遇较低等问题，在一定程度上削弱了人民陪审员的民主监督作用，这应引起各级党委政府和全社会的高度重视。改革和完善现行人民陪审员制度，加强社会公众对司法的民主监督，有利于增强审判工作的法律效果和社会效果，极大提升司法公信力，推进人民法院审判工作的科学发展。

主题词：民主监督 司法公信力 人民陪审员 完善制度

以下正文：

随着我国目前国民经济的平稳快速发展，各类社会矛盾纠纷不断发生，人民法院受理和审结的各类案件数呈逐年上升趋势，然而法院判决执行难问题仍未根本解决，部分法院信访缠诉案件成为老大难问题，一些群众对法院审判工作不理解，一些地区暴力抗法现象屡有发生，严重影响了司法公信力。最高人民法院院长王胜俊在2010年3月11日所作的法院工作报告中明确提出：“完善司法公开和司法民主机制，进一步发挥人民陪审员作用，加强民意沟通，做到透明公开、阳光司法……”，这是最高人民法院首次将司法民主写进工作报告，同时也说明人民陪审员制度是民主监督的重要途径。而现行人民陪审员制度在实施过程中确实存在陪审员队伍素质不高、陪审效果不佳、陪审员待遇较低等诸多问题，改革和完善现有人民陪审员制度，对于维护司法公正提高司法公信力有着极其重要的作用。

一、人民陪审员制度的价值功能

人民陪审员参与审判案件，是人民群众参与国家管理的重要制度，充分体现了我国社会主义司法民主。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民法院是重要的国家机器，审判权是国家公权的一部分。人民群众以陪审员的身份参与审判，与法官共同审理案件，行使国家审判权，有利于提高审判工作的透明度，落实司法公开的原则要求，维护司法公正。人民陪审员制度的价值功能主要体现在以下方面：

（一）司法民主价值。人民陪审员制度的司法民主价值是其存在的重要基础。首先，人民陪审员由国家权力机关予以任免，根据《人民法院组织法》和《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的规定》，有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。这充分说明人民陪审员产生的民主性。正如法国学者托克维尔指出：“实行陪审制度，就可以把人民本身，或至少把一部分公民提到法官地位。这实质上就是陪审制度把领导社会的权力置于人民或这一部分公民之手”[①]。其次，人民陪审员制度使社会民众参与审判过程，可以使社会民众认识到某些裁判是由法官和陪审员共同作出的，是通过民众参与司法的过程达成的，这就可以加深民众对司法的认同感，减少法官与民众之间的隔阂，促进民众对司法的关注。

（二）司法监督价值。不受监督的权利必然导致腐败，对司法进行有效监督，是反腐倡廉、保障司法公正的重要条件。美国宪法之父麦迪逊指出：“如果人是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”[②]。我国陪审制度吸收社会民众参与司法审判，陪审员和法官共同审判可以对法官的裁判活动实行制约，限制法官的自由裁量权，有利于减少司法腐败，保障司法的民主公正，有利于实现民众对审判的监督，在一定程度上可以遏制法官滥用职权及以权谋私、权钱交易的行为发生。因此人民陪审员制度有利于司法监督与法官的廉洁公正。

（三）司法公正价值。公正是司法的首要价值目标，也是人民法院的生命线和永恒主题。裁判结果的公正是裁判活动应有的要求，也是诉讼当事人的期望所在[③]。建立行之有效的人民陪审员制度实现司法公正的一项重要措施，其一是有利于促进司法公正。人民陪审员参与审判案件，注重从社会道德标准方面对案件进行分析、判断，与法官形成思维互补，有利于查清案件事实，正确适用法律，确保裁判公正。其二是有利于维护司法独立。人民法院依法独立行使审判权是我国宪法的一项基本原则，是司法公正的一项重要保障。其三是有利于法官保持中立立场，人民陪审员参加审判可以在一定程度上抑制法官先入为主的内心确信与偏见，有利于遏制关系案、人情案等偏私现象的发生。

(四)司法权威价值。司法权威是司法公信力的外在表现，即社会公众对司法权力、司法机关和裁判人员的信任和尊重。司法权威来自于司法公正，司法公正并不是由司法机关说了算，而是由社会公众说了算。如果社会公众坚信司法权力及其实施过程或结果的公正性，那么在即使外人看来该过程或结果是不可思议的，也不影响其公信力；反之，如果社会公众普遍怀疑司法权力及其实施过程或结果的公正性，那么即使在外人看来该过程或结果是完全公正的，也不具有公信力[④]。人民陪审员在实际参与审判工作的过程中，对法院工作会有全面、深入、客观的了解，通过他们向广大人民群众进行法制宣传，有利于社会各界了解法院审判工作的真实情况，消除社会上对法院审判案件中的猜疑和误解，进一步增强人民法院的司法权威。

二、当前人民陪审员制度影响司法公信力的现实问题

人民陪审员制度既是我国司法民主的要求，也是司法公正的重要保障，同时还是我国始终坚持走群众路线的重要体现，但现行人民陪审员制度中还存在影响司法公信力的一些问题，具体表现在以下几个方面：

（一）人民陪审员队伍整体素质不高。《陪审决定》第四条规定年满二十三岁的公民，一般应当具有大学专科以上文化程度，而初任法官应当具有大学本科学历，人民陪审员任职条件明显偏低。人民法院从社会上选任的人民陪审员学历文化水平普遍不高，具备法律知识的更是少之又少，虽然人民陪审员上岗前参加过短期培训，但这种普法培训显然不能让人民陪审员迅速提高法律知识水平，相当一部分人民陪审员对法律知识一知半解，缺乏业务能力，再加上人民法院有些法官审判业务素质不高，他们和人民陪审员组成合议庭审理案件，审判质量堪忧，导致法院二审发回重审和改判案件数量上升。

（二）人民陪审员参与审判程度不深。人民陪审员参与法院审理案件，既要参与案件事实的认定，还要对案件的法律适用行使表决权。由于绝大多数人民陪审员的法律素质并不高，在实际合议过程中往往是根据法官就法律的说明和解释来发表自己的意见，表面上看是陪审员的观点，实际上却是法官意见的翻版，这也就是所谓的“陪而不审、审而不议”。人民陪审员一般仅参与案件的开庭审理、合议、宣判阶段，对案件立案、庭前、庭后的调解和执行等审理执行阶段均未真正参与。

（三）人民陪审员权利责任不明确。我国法律虽然规定了人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权，与法官享有同等的权利，但陪审员在审判中究竟应该具有哪些具体的职权和责任，包括对错案的责任承担，法律没有做出明确的规定。

(四)人民陪审员的社会地位和待遇不高。由于现行人民陪审员都是兼职，参加陪审要耽误日常工作，所在单位甚至有的陪审员本人对陪审制度认识不够，认为陪审就是“陪陪”而已，履行陪审职责意识不强。人民陪审员参加审判活动而支出的交通、就餐等费用及补助，没有具体的发放标准，有的财政部门未将陪审员的费用和补助统一纳入预算管理，导致各地法院对人民陪审员补助发放和费用报销做法不一，有的法院发放补助的数额较低，有的法院陪审员没有专门的办公场所，加上个别审判人员责任心不强，陪审员空跑、等待开庭时间长、无处休息等现象时有发生，在一定程度上挫伤了人民陪审员的工作积极性。

三、完善人民陪审员制度，不断提高司法公信力

我国的人民陪审员制度要顺利实现其司法民主监督作用，必须针对现行人民陪审员制度影响司法公信力的问题和不足进行改革和完善。我们要借鉴历史和国外经验，立足于中国国情，坚持以司法公正、司法民主、司法监督为原则，对现行陪审员制度进行改革与完善，解决人民陪审员制度实施过程中存在的问题，以充分发挥人民陪审员这些“编外法官”参与司法、能动司法的积极作用，推进人民法院公正高效廉洁司法，不断提高司法公信力。

（一）加强对人民陪审员的业务培训。为彻底改变人民陪审员整体素质不高的现状，要采取多种措施对陪审员进行业务培训，提高陪审员的法律思维和业务素质。一是要制定科学的业务培训计划，将司法常用的法律法规、《法官法》以及现行陪审员制度规定作为培训重点，每年不定期进行业务培训。二是积极鼓励陪审员参加法律学历考试和司法统一考试，每年为陪审员订阅《人民法院报》、《人民法庭实用手册》等法律报刊和书籍，引导陪审员利用业余时间学习法律，做到理论联系实际。三是每年组织陪审员参加庭审观摩竞赛活动，人人进行岗位练兵，在实战中提升陪审员认定案件事实和适用法律的司法能力，并且组织陪审员旁听由法官组成的合议庭庭审观摩活动，充分发挥优秀法官的庭审示范和传帮带作用，使陪审员真正进入陪审角色，做好日常陪审工作，提高审判质量效率。

（二）扩大人民陪审员的权责范围。我国陪审制度仅规定了陪审员参加合议庭进行开庭陪审的权利，显然这一权利过于狭窄，有必要延伸和扩大陪审员的职权。一是建议实行陪审员列席审判委员会制度。当陪审员与法官合议案件未能形成一致意见时，该案件应提交审判委员会讨论决定，参加案件审理的陪审员应列席审判委员会，在审判委员会委员发表意见前阐述自己的意见，供审判委员会讨论时参考。二是建议实行陪审员判后释疑制度。如当事人对案件裁决结果有疑问或不服时，发挥陪审员贴近群众的优势，由陪审员进行耐心细致的解释说明，这比法官解疑更有成效，当事人更容易在思想上接受法院裁决的结果，可以起到息诉止讼的作用。三是建议赋予陪审员参与案件调解、信访接待、案件执行等方面的职权，陪审员参与调解、信访接待及案件执行等，可以更好地做好社会矛盾纠纷的化解工作，起到定纷止争、案结事了的法律效果和社会效果。在扩大陪审职权的同时，还应规定其相应的法律义务，陪审员应当遵守法官履行职责的规定，保守审判秘密、注重司法礼仪、维护司法形象。

（三）加强人民陪审员的监督管理。目前我国绝大多数基层人民法院成立了人民陪审员管理办公室，这项举措无疑对陪审工作起到了促进作用。但目前大多数法院对陪审员的管理比较松散，很有必要为每名陪审员建立工作档案，档案中应反映每名陪审员履行陪审职务的情况，年终统一进行考核评比，评选出优秀的人民陪审员，并在陪审员队伍中进行经验交流。还应切实解决陪审员无办公休息场所的问题，设立陪审员办公和休息地点，配置办公桌椅，有条件的可以配置电脑，提高陪审员的审判工作效率。对于陪审员的陪审案件的范围要进一步规范，虽然,《陪审规定》第一条规定了陪审员参加合议庭陪审的案件类型，但比较笼统和狭窄，应进一步扩大陪审案件范围，还应规定一审刑事、民事、行政普通程序案件中陪审员参加陪审案件占有一定比例，适当增加人民陪审员参加陪审案件的数量，以彰显司法公开，体现司法为民。为防止陪审员滥用司法权力或徇私枉法、贪赃卖法，各级法院应加强对陪审员的监督管理，制订完善奖惩制度、廉政纪律、错案追究等相关制度，不断强化事前、事中、事后监督力度，促进陪审工作的公开、公平、公正，对违法违纪的人民陪审员要依法予以严肃处理，情节严重的应提请人大常委会罢免其陪审资格，直至追究刑事责任，使陪审员谨慎行使好自己手中的审判权。

（四）提高人民陪审员的社会地位和有关待遇。要提高陪审员的社会地位和相关待遇，需要各级党委政府的高度重视，采取多项措施予以解决。一是建议最高人民法院和财政部联合出台人民陪审员的补助、经费来源等具体规定，各级财政部门将陪审经费纳入预算管理，法院做到专款专用，激发人民陪审员的工作积极性。二是建议各级党委政府将陪审工作纳入综治工作进行考核，要求陪审员所在部门单位大力支持陪审员的陪审工作，对不支持陪审工作的部门单位实行综治工作黄牌警告或一票否决，同时所在部门单位对表现突出的优秀陪审员在晋职晋级上要实行优先政策。三是建议为陪审员统一配备制服、胸卡、工作证，陪审员服装既要有其他身份的特色性，又要与法官制服相协调，制服上印有陪审员的标志，陪审员参加庭审时和法官一样着装，配戴胸卡，体现司法文明新风。

改革和完善现行人民陪审员制度，加强社会公众对司法的民主监督，可以增强审判工作的法律效果和社会效果，这既是提高司法公信力的有效途径，也是深化法院改革的需要。我们相信，通过发挥人民陪审员在法院与人民群众之间的“连心桥”作用，一定会加快法院审判事业的民主化进程，促进我国社会主义民主法治的健康向前发展。